完善我市促进民营经济地方立法的几点建议

 

习近平总书记指出，改革开放40年来，民营企业在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。民营经济是社会主义市场经济发展的重要力量和高质量发展的重要主体，在我市经济总量中占据重要份额。为了营造法治化的营商环境，市人大常委会切实扛起以地方立法促进民营经济高质量发展的使命和担当，将制定《鄂尔多斯市促进民营经济发展条例》（下称《条例》）作为2021年度的立法项目，正在有序推进。

在立法过程中，如何找准并解决民营企业发展中遇到的痛点、难点和堵点，如何将我市近年来在优化营商环境、促进民营经济发展中积累的好经验和形成的好做法通过地方性法规予以固化，制定一部贴近我市实际、具有地方特色、可操作性强的《条例》，对于促进民营经济高质量发展具有重要意义。

笔者作为从事地方立法的实务工作者，参与了《条例》的起草、调研、论证、审查等前期工作，也对国家、自治区、我市及其他省市在优化营商环境、促进民营经济发展方面的法律法规和政策措施作了深入研究，结合工作实际，对进一步修改、完善《条例》应把握和注意的问题谈几点建议。

一、关于民营经济主体表述

“民营经济”“民营经济组织”和“民营企业”等词语经常在党政文件、媒体报道中被广泛使用，《条例》（草案送审稿）采用“民营经济组织”，《合肥市促进民营经济发展条例》和《抚顺市促进民营经济发展条例》同样采用“民营经济组织”这一表述，并为之下了定义。然而通过国家法律法规数据库检索发现，目前生效的法律、行政法规尚无“民营经济组织”这一法律概念。《民法典》将法人、非法人组织等称为“民事主体”，《优化营商环境条例》将各类经济主体通称为“市场主体”，为了使民营企业法人、非法人民营企业以及其他各类经济组织与国有企业法人等在称谓上具有同等的市场主体地位，兼采用《民法典》和《优化营商环境条例》的表述，建议《条例》使用“民营经济主体”这一表述为宜。

二、关于章节结构设置

《条例》（草案送审稿）分为总则、平等准入、服务保障、权益保护、监督管理和附则，共六章五十四条。其中服务保障一章共有二十五条，占了全部条文的近一半，且该章中融资方面的内容又占整章内容的三分之一，章节结构安排不平衡、不合理，不符合立法技术要求。在章节结构安排上，应坚持问题导向、分类归纳、合理摆布，重点围绕民营经济主体在市场准入、产权保护、投融资、公平竞争等方面遇到的困难和问题，进一步落实其主体地位，全面保护民营经济主体物权、债权、股权、知识产权等各种类型的财产权，充分保障民营经济主体平等获取土地、贷款等生产要素以及投资补助、贷款贴息等政府投资资金，有效缓解民营经济主体生产要素制约和融资难、融资贵等现实瓶颈难题。同时，将市、旗区政府及其有关部门在支持、保障、服务民营经济发展中建构和形成的政务服务机制、行政执法机制、司法保护和服务机制以及提供的法治、政策等要素支持分类分章体现在《条例》中。为此，建议将《条例》分为总则、权益保护、市场准入、融资促进、政务服务、法治保障和附则共七章。

三、关于章节内容分布

修改、完善《条例》过程中，可以考虑在总则中确定市、旗区促进民营经济发展的主管部门，避免《条例》实施存在部门之间推诿扯皮现象，也为民营经济主体遇到困难和问题寻求救济途径和渠道提供便利；之所以建议将权益保护一章提至总则之后，主要考虑到民营经济主体的权利是宪法和法律规定并受之保护的，其合法权利具有不可侵犯性，若连其基本的合法权利都未能有效保护，民营经济主体在市场准入、融资支持、创新创业以及得到政务服务保障方面恐怕也是十分不易的；之所以建议将《条例》（草案送审稿）“平等准入”这章名称改为“市场准入”，是考虑到使用“平等准入”这一表述，使人感觉在市场准入条件、准入门槛的设置上，民营经济主体与国有企业等其他市场主体存在差别待遇，疑似用名义上的“平等”掩饰实际上的“不平等”，而“市场准入”是在市场经济即法治经济条件下，各类市场主体参与市场经济的程度，包含法治、平等等内容。这章可以规定民营经济主体进入负面清单以外的行业、领域、业务，在招标投标、政府采购、资本融合、公平竞争等方面享有平等权利；之所以建议将“融资促进”单设一章，是基于当前融资难、融资贵已经普遍成为民营经济主体经营、发展面临的首要和主要问题，市、旗区政府对金融机构无直接管理权，只有通过设立政府基金等方式，引导金融机构为符合条件的民营经济主体提供融资支持，解决当前民营经济主体共同存在的“堵点”“痛点”和“难点”；《条例》（草案送审稿）的“服务保障”一章规定的深化商事制度、投资审批改革、减税降费、咨询服务、人才政策等事项均属于政务服务范畴，所以建议该章名称改为“政务服务”更能显现出政府的服务功能；习近平总书记指出，法治是最好的营商环境，法治保障或者法治环境涵盖立法、执法、司法、法制宣传等各方面。近期自治区政法委、全面依法治区办、法院、检察院先后印发《关于进一步优化法治化营商环境的若干措施》《内蒙古法院优化法治化营商环境具体措施（三十条）》和《内蒙古自治区人民检察院关于服务保障优化法治化营商环境的二十条措施》，其内容涉及平等市场准入、规范行政执法、加强诚信政府建设、保护企业及企业家人身财产权利、构建亲清政商关系等保障和促进民营经济发展的法治措施，基于这些法治保障要素，建议设置“法治保障”一章。

四、关于法律责任设定

《条例》（草案送审稿）未设定法律责任一章，也许有人会认为没有设定法律责任的法律法规是“没有牙齿的老虎”，法律规范所设定的权利和义务就形同虚设。未设定法律责任一章，主要考虑《条例》属于促进型立法，具有很强的行政指导功能，设定法律责任必须有上位法的依据，《条例》中违反禁止性规定、承担法律责任的主体是国家机关及其公职人员、社会组织、民营经济主体。其中，国家机关及其公职人员承担法律责任的依据有《纪律处分条例》和《公职人员政务处分法》等党内法规和法律，至于社会组织、民营经济主体违反《条例》规定均有相应的法律法规调整和规范。基于这样考虑，笔者认为《条例》设置“法律责任”一章的意义不是很大，只需在“法治保障”中缀入“违反本条例规定的行为，法律、法规已经规定法律责任的，适用其规定”的衔接性条款即可。同样，《中小企业促进法》也未设定法律责任一章，应该也是基于这样的考虑。

五、关于与相关地方性法规的衔接

《条例》有若干条款规定了政务服务方面的内容，《鄂尔多斯市政务服务条例》也是市人大常委会确定的本年度立法项目，这两个《条例》在内容和功能定位上具有一定程度的重合性。如何合理分配和科学摆布两《条例》关于政务服务方面的内容，使之既有机统一、有序安排、有效衔接，又能实现各自的立法目的和规范内容，建议《条例》修改、完善过程中充分考虑法规之间的衔接，为《鄂尔多斯市政务服务条例》的制定预留足够的立法空间。

《条例》作为自治区内第一部促进民营经济发展的地方性法规，其颁布实施必将为有效解决我市民营经济主体经营、发展中遇到的困难和问题，助力民营经济再创发展新优势提供有力的法治保障。

我们满怀信心期待着促进民营经济发展的这部“良法”早日实现“善治”！

(鄂尔多斯市司法局  贺伟)